Die strategische Evaluierung der EU-Partnerschaft mit Mosambik (2014 bis 2024) zeigt eine Zusammenarbeit, die trotz wiederholter Krisen wie dem Schuldenskandal von 2016, dem Aufstand in Cabo Delgado und den Zyklonen Idai und Kenneth strategisch relevant und anpassungsfähig blieb. Die EU erzielte durch politischen Dialog, den Team-Europe-Ansatz und gezielte Investitionen in Energie, Klimaresilienz und Frieden wichtige Ergebnisse, jedoch blieben Fortschritte bei der Regierungsführung, der fiskalischen Transparenz und der Anbindung an die Rohstoffindustrie begrenzt. Die Evaluierenden sprechen sieben Empfehlungen aus, die sich auf strategische Neuausrichtung, verstärkte europäische Zusammenarbeit und einen schrittweisen Wiedereinstieg in die Budgethilfe unter klaren Reformbedingungen konzentrieren.
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Kontext
Die vorliegende Evaluierung untersucht die Zusammenarbeit der Europäischen Union mit der Republik Mosambik im Zeitraum 2014 bis 2024 und wurde im Auftrag der Generaldirektion Internationale Partnerschaften (DG INTPA) der Europäischen Kommission durchgeführt. Geografisch bezieht sich die Analyse ausschließlich auf Mosambik, thematisch deckt sie sechs zentrale Kooperationsbereiche ab: den Friedensprozess mit der RENAMO, den bewaffneten Aufstand in Cabo Delgado, das öffentliche Finanzmanagement und die Wirtschaftsführung, die Anfälligkeit für den Klimawandel, regionale Ungleichheiten sowie das Investitionsklima. Zielgruppen des Berichts sind Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger der EU-Institutionen, der EU-Delegation in Mosambik und des Europäischen Auswärtigen Dienstes, ergänzt um die interessierte Öffentlichkeit.
Mosambik galt nach dem Friedensabkommen von 1992 zwischen der FRELIMO und der RENAMO lange als Beispiel für erfolgreichen Wiederaufbau nach dem Bürgerkrieg, wurde jedoch ab 2016 durch den sogenannten „Hidden-Debt-Skandal“ erschüttert, der das Vertrauen zwischen dem Land und seinen internationalen Partnerinnen und Partnern nachhaltig beschädigte. Die Entdeckung großer Flüssiggasvorkommen in der nördlichen Provinz Cabo Delgado, einer historisch vernachlässigten und von Regierungsführungsproblemen geprägten Region, verschärfte bestehende Ausgrenzungsgefühle und trug zu einem gewaltsamen Aufstand bei, der bis heute andauert. Die strategische Relevanz der Maßnahme ergibt sich aus der Notwendigkeit, angesichts dieser sich überlagernden Krisen, wirksame Instrumente für Regierungsführung, Friedenskonsolidierung, Klimaresilienz und wirtschaftliche Entwicklung bereitzustellen.
Überblick über die Intervention
Die Evaluierung wurde zwischen Oktober 2024 und Januar 2026 in vier Phasen durchgeführt und folgte einem theorie- und evidenzbasierten Ansatz gemäß den Leitlinien der DG INTPA und den Besseren-Rechtsetzung-Richtlinien der EU. Als Pilotevaluierung ging sie über die reine Betrachtung bilateraler Kooperationsmaßnahmen hinaus und untersuchte zusätzlich Dialogmechanismen, Entscheidungsprozesse und Partnerschaften über das gesamte EU-Portfolio hinweg, einschließlich humanitärer Hilfe, handelsbezogener und sicherheitsbezogener Unterstützung. Das methodische Vorgehen kombinierte eine Dokumentenanalyse von rund 2.000 Quellen, eine Finanzkartierung von 754 EU-finanzierten Verträgen im Wert von knapp 1,6 Milliarden Euro, mehr als 120 Interviews sowie fünf Feldmissionen vor Ort und eine Fernmission.
Besonders hervorzuheben ist die Verankerung von Gleichstellungsaspekten, Frauenrechten und dem menschenrechtsbasierten Ansatz über den gesamten Evaluierungsprozess hinweg, von der Konzeption der Analyserahmen bis zur Datenerhebung. Der Evaluierungszeitraum umfasst zwei aufeinanderfolgende Programmierungszyklen, das Nationale Richtprogramm 2014 bis 2020 und das Mehrjährige Richtprogramm 2021 bis 2027, wobei letzteres eine stärkere Ausrichtung auf europäische strategische Interessen und investitionsgetriebene Zusammenarbeit im Rahmen der Global-Gateway-Initiative aufweist.
Evidenz: Was funktioniert hat
Die Evaluierung bestätigt, dass die EU-Programmierung während des gesamten Untersuchungszeitraums an den sich wandelnden außenpolitischen Rahmenbedingungen der EU ausgerichtet blieb und die jeweiligen politischen Annahmen ihrer Zeit widerspiegelte. Als Erfolgsgeschichte hervorgehoben wird die Rolle der EU bei der Unterstützung des Maputo-Friedensabkommens von 2019 sowie ihr entschlossenes politisches Engagement während der gewaltsamen Unruhen nach den Wahlen im Oktober 2024, wo die Kombination aus diplomatischem und entwicklungspolitischem Handeln als wirksam bewertet wird. Ebenfalls positiv bewertet wird die evidenzbasierte Ausrichtung der Unterstützung zum Abbau regionaler Ungleichheiten in den Provinzen Zambézia und Nampula, die auf einer soliden Studie aus dem Jahr 2015 beruhte.
Der Team-Europe-Ansatz, seit 2021 eingeführt, führte laut Bericht zu ersten zusätzlichen Entwicklungsergebnissen durch eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten, wenngleich eine abschließende Wirksamkeitsbewertung noch verfrüht sei. Im Energiesektor gelang eine enge Abstimmung zwischen EU und Mitgliedstaaten bei Wasserkraft, erneuerbaren Energien und Übertragungsnetzen, was als strategisch bedeutsam für Mosambik und die südafrikanische Region eingestuft wird. Die EU-Unterstützung für den Norden des Landes ab 2017, als Reaktion auf den Aufstand in Cabo Delgado, erhielt Top-Priorität und führte zu einem integrierten Koordinationsansatz zwischen den beteiligten Akteurinnen und Akteuren.
Evidenz: Was nicht funktioniert hat
Trotz technischer Fortschritte auf Projektebene blieben in allen sechs Kooperationsbereichen die übergreifenden Regierungsführungs- und Nachhaltigkeitsprobleme des Landes bestehen, sodass die Verbindungen zwischen den Kooperationsanstrengungen und den Investitionen in die Rohstoffindustrie nach wie vor sehr schwach ausgeprägt sind. Der Versuch, ein Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zur Förderung von Handel und regionaler Integration zu etablieren, war nicht erfolgreich. Im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements wurden zwar einige Fortschritte erzielt oder wiederaufgenommen, doch blieb der Fortschritt bei fiskalischer Transparenz und Wirtschaftsführung insgesamt begrenzt, insbesondere weil Frühwarnsignale zu risikoreicher, staatlich garantierter Kreditaufnahme vor 2016 nicht konsequent nachverfolgt wurden.
Die Wirkungen der Team-Europe-Initiative zum Grünen Deal blieben bislang bescheiden, und die Verknüpfungen mit Investitionen in der Rohstoffindustrie sind nach wie vor minimal. Die Unterstützung zur Bewältigung des Aufstands in Cabo Delgado war zwar umfassend und gut koordiniert, doch die erzielten Ergebnisse wurden durch die Komplexität des Konflikts, anhaltende Regierungsführungsprobleme und das schwierige Arbeitsumfeld begrenzt. Zudem wurde die Politikanalyse zur Fundierung strategischer Entscheidungen nicht systematisch durchgeführt, was die Fähigkeit der EU einschränkte, zeitnah und strategisch auf Entwicklungen zu reagieren.
Perspektiven der Stakeholder
Die Evaluierung stützt sich auf Interviews mit über 120 Personen, darunter nationale und lokale Behördenvertretende, Entwicklungspartnerinnen und -partner, EU-Delegationsmitarbeitende, Vertretende der EU-Mitgliedstaaten, zivilgesellschaftliche Organisationen sowie vier Gruppen von Endbegünstigten, die während der Feldmissionen zwischen April und Juni 2025 konsultiert wurden. Es wurden fünf thematische Fallstudien durchgeführt, die die sechs Kooperationsbereiche abdecken, ergänzt um eine besondere Mission zur politischen Dimension der Partnerschaft. Lokale und internationale zivilgesellschaftliche Akteurinnen und Akteure äußerten überwiegend die Ansicht, dass die mosambikanische Regierung der Rechtsstaatlichkeit und einer transparenten Regierungsführung keine Priorität eingeräumt habe, während gleichzeitig wahrgenommen wurde, dass die EU ihre frühere, deutlichere Unterstützung für gute Regierungsführung seit Beginn des neuen Förderzyklus zurückgefahren habe.
Gender: Die Evaluierung integrierte die Gleichstellung der Geschlechter und die Ermächtigung von Frauen durchgängig in ihren methodischen Ansatz, einschließlich der Analyse und der Datenerhebungsinstrumente. Sowohl das Nationale Richtprogramm als auch das Mehrjährige Richtprogramm legten durchgehend besonderen Fokus auf schutzbedürftige Frauen und Kinder, während die Entwicklungsstrategien der mosambikanischen Regierung Gender-Aspekte nur am Rande erwähnen.
Schutzstandards: Die Evaluierung folgte den ethischen Standards der Vereinten Nationen und des OECD-DAC, basierend auf informierter Zustimmung, freiwilliger Teilnahme und dem Prinzip der Schadensvermeidung. Konfliktsensible Ansätze wurden insbesondere in den nördlichen Provinzen und im Rahmen der Ausbildungsmission der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik verankert, mit besonderem Augenmerk auf Binnenvertriebene und den Schutz der Kinderrechte.
Methodische Hinweise
Der Evaluierungsprozess folgte vier Phasen: Einleitung, Kernphase einschließlich Feldmissionen, Synthese und Verbreitung, wobei ein Mixed-Methods-Ansatz aus Dokumentenanalyse, semi-strukturierten Interviews, Fokusgruppen und direkten Beobachtungen angewendet wurde. Als methodische Einschränkungen benennt der Bericht Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Daten aus den frühen Jahren des Untersuchungszeitraums, bedingt durch häufige Personalrotationen bei der EU und internationalen Organisationen sowie zwei Regierungswechsel in Mosambik während der untersuchten Dekade. Zusätzliche Verzögerungen entstanden durch krankheitsbedingte Ausfälle im Evaluierungsteam sowie durch eingeschränkten Zugang zu internen EU-Dokumenten zum politischen Dialog zwischen Brüssel und Maputo.
Wichtige Datenpunkte und Indikatoren
Die Evaluierung identifizierte 754 von der EU finanzierte Verträge in Mosambik zwischen 2014 und 2024 im Gesamtwert von nahezu 1,6 Milliarden Euro. Laut Open Budget Survey 2023 erreicht Mosambik im Bereich öffentlicher Beteiligung lediglich 15 von 100 Punkten, während die parlamentarische Haushaltsaufsicht mit 36 von 100 Punkten als schwach eingestuft wird. Für die Flüssiggasindustrie in Cabo Delgado werden laut mosambikanischem Ministerium für natürliche Ressourcen Gaseinnahmen von 115 Milliarden US-Dollar zwischen 2020 und 2040 erwartet, wobei der Sektor perspektivisch bis zu einem Drittel des Bruttoinlandsprodukts ausmachen könnte.
Erkenntnisse (Lessons Learned)
Eine zentrale Lehre betrifft die begrenzte systematische Nutzung von Erfahrungen aus früheren Förderprogrammen, insbesondere im Bereich der Geschäftsumgebung und ausländischer Investitionen, wo Aufnahmefähigkeit und Nachhaltigkeit von Interventionen häufig überschätzt wurden. Der kurzzeitige Rückgriff auf Budgethilfe während der COVID-19-Pandemie hätte genutzt werden können, um einen strukturierten Lernprozess für Reformchancen aufzubauen, was jedoch versäumt wurde. Zudem zeigt sich, dass eine unzureichende Koordination zwischen Konfliktanalysen verschiedener EU-Dienste, etwa zwischen dem Konfliktanalyse-Screening und dem im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik erstellten Politikrahmen, die Kohärenz der Reaktion auf den Aufstand in Cabo Delgado einschränkte.
Potenzial für Skalierung und Übertragbarkeit
Die Evaluierung empfiehlt eine Fortsetzung und Ausweitung der evidenzbasierten Zielgruppenausrichtung, wie sie erfolgreich in Zambézia und Nampula angewendet wurde, als übertragbares Modell für andere benachteiligte Regionen. Der Team-Europe-Ansatz sollte gemäß den Ratsschlussfolgerungen von 2021 gestärkt und über das gesamte Portfolio hinweg systematischer angewendet werden, um Synergien zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten besser zu nutzen. Eine schrittweise Rückkehr zur Budgethilfe wird nur dann als sinnvoll erachtet, wenn die mosambikanische Regierung glaubwürdige Fortschritte bei der Unabhängigkeit der Rechnungsprüfung erzielt, etwa durch die Umwandlung des Tribunal Administrativo in einen unabhängigen Rechnungshof.
Für Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger, Geldgebende und Durchführungsorganisationen leiten sich aus den sieben Empfehlungen konkrete Handlungsoptionen ab: die Stärkung des politischen Dialogs zur Förderung nationaler Regierungsführung, eine vorausschauende Anpassung des künftigen Portfolios angesichts sinkender bilateraler Mittel, eine gestärkte europäische Zusammenarbeit, eine entwicklungsorientiertere Ausrichtung der Unterstützung in den nördlichen Provinzen mit stärkerer Verknüpfung zur Rohstoffindustrie, eine ambitioniertere Umsetzung der Global-Gateway-Initiative, ein klarerer strategischer Ansatz für Transparenzreformen im Finanzmanagement sowie eine fortgesetzte Priorisierung von grüner Energie und Biodiversität.
Weiterführende Ressourcen und Links
Der Bericht wurde im Auftrag der Generaldirektion Internationale Partnerschaften der Europäischen Kommission erstellt, die über die Website der EU-Internationalen Partnerschaften weitere Informationen bereitstellt. Die Evaluierung wurde von einem Konsortium unter Federführung von Particip GmbH gemeinsam mit Ecorys, ECDPM und Mancala Consultores durchgeführt. Kontaktpunkt für Rückfragen zur Evaluierung ist die Einheit D.4 Performance, Results and Evaluation der DG INTPA, erreichbar über die Adresse INTPA-EVALUATIONS@ec.europa.eu.
Zitierweise des Berichts
Particip GmbH. Strategic Evaluation of the EU Partnership with Mozambique 2014 2024. Final Report, Volume I Main Report. European Commission, Directorate-General for International Partnerships, February 2026. PDF ISBN 978-92-68-41168-1, DOI 10.2841/4130925.